Cette contribution est proposée par le département juridique et fiscal de PwC –Algérie. Elle reprend l’analyse des principales dispositions économiques contenues dans la révision de la constitution adoptée par le parlement Algérien, en date du 07 février 2016 et publiée au journal officiel le 07 mars 2016.
Celle-ci comprend 74 amendements et 38 nouveaux articles. Nous avons choisi de mettre l’accent sur les nouvelles dispositions à caractère économique, et qui devraient à terme, induire d’importants changements touchant l’arsenal législatif encadrant le monde de l’entreprise en Algérie.
- Une rétrospective des différentes révisions constitutionnelles
Afin de mesurer la portée des nouvelles dispositions qui ont été introduites dans le cadre de la révision constitutionnelle, il conviendrait d’établir une rétrospective de l’évolution des mesures à caractère économique contenues dans les différentes constitutions adoptées par l’Algérie depuis son accession à l’indépendance, le 05 juillet 1962, à savoir:
- La constitution adoptée par référendum le 08 septembre 1963, publiée au journal officiel n° 64 du 10 septembre 1963;
- La constitution adoptée par referendum le 19 novembre1976, et publiée au journal officiel n°94 du 24 novembre 1976 ;
- La constitution adoptée par référendum le 23 Février 1989, et publiée au journal officiel N°9 du 01 Mars 1989 ;
- La constitution adoptée par référendum le 28 novembre 1996, publiée au journal officiel N°76 du 8 décembre 1996, et qui fut modifiée par la loi n°02-03 du 10 avril 2002, et par la loi n° 08-19 du 15 novembre 2008 portant révision constitutionnelle.
Chacun de ces textes fondamentaux reflétait les choix économiques faits par l’Algérie au moment de son adoption, afin d’assoir les bases de son développement tout en fixant les principes généraux régissant l’activité des agents économiques opérants sur son territoire. Les principes énoncés dans ces textes se traduisirent ensuite par la mise en place de dispositifs législatifs et institutionnels sensés donner corps à ces orientations, et qui eurent un impact déterminant sur les évolutions économiques qui ont jalonné l’histoire de l’Algérie depuis son indépendance.
1.1 Constitution de 1963 :
La première constitution du pays, adoptée par voie de référendum le 08 septembre 1963, avait consacrée le choix de la nouvelle République algérienne d’organiser son économie selon un modèle socialiste, conformément aux résolutions contenues dans le programme pour la réalisation de la révolution démocratique populaire, adoptée par le Conseil National de Révolution algérienne à Tripoli en juin 1962.
En effet, celui-ci énonçait que « le développement de l’Algérie, pour qu’il soit rapide, harmonisé et dirigé vers la satisfaction des besoins de tous dans le cadre de la collectivisation, doit être nécessairement conçu dans une perspective socialiste».
Par ailleurs, les rédacteurs de la constitution de 1963 précisaient dans son préambule, que « la Révolution se concrétise par la mise en œuvre de la Réforme agraire et la création d’une économie nationale dont la gestion sera assurée par les travailleurs».
Cette disposition s’est traduite par la mise en place dès octobre 1963 d’une loi de nationalisation des terres agricoles, ainsi que la consécration en avril 1964 de la politique d’autogestion par les travailleurs, des terres agricoles et des unités industrielles héritées de la période coloniale. S’en est suivi la nationalisation des mines (1966) et des hydrocarbures en 1971.
1.2 La constitution de 1976 :
La deuxième constitution du pays, adoptée par référendum le 19 novembre 1976, a réaffirmé le choix du socialisme comme mode de gestion et d’organisation de l’économie algérienne. En effet, l’article 29 de la constitution disposait que «L’Etat organise la production et détermine la répartition du produit national. Il est l’agent principal de la refonte de l’économie et de l’ensemble des rapports sociaux.»
Par ailleurs, l’article 14 de cette constitution avait défini les terres agricoles ou à vocation agricole, nationalisées en vertu de la loi d’octobre 1963 comme propriété irréversible de l’Etat, tout en instituant le monopole de l’Etat sur le commerce extérieur et sur le commerce de gros.
Ce monopole est étendu, en vertu des dispositions de l’article susmentionné aux entreprises, banques, assurances, les transports ferroviaires, maritimes et aériens, les ports et les voies de communication, les postes, télégraphes et téléphones, la télévision et la radiodiffusion, ainsi qu’aux principaux moyens de transports terrestres.
Ainsi, la constitution de 1976 avait érigé l’Etat comme principale entité de création, et de redistribution des richesses dans le pays, excluant de facto la participation du secteur privé national et international dans la vie économique du pays. Elle reflétait le souhait de l’Algérie, d’adopter le modèle de l’économie planifiée, qui fut à l’époque en vigueur dans beaucoup de pays en voie de développement (Yougoslavie, Chine, Egypte, Irak, etc…).
En outre, il convient de souligner que la constitution de 1976 a été la première à prévoir une disposition à caractère fiscal. Ainsi, l’Article 78 disposait que « Les citoyens sont égaux devant l’impôt. Chacun est tenu de contribuer, selon ses moyens et dans le cadre de la loi, aux dépenses publiques pour la satisfaction des besoins sociaux du peuple et pour le développement et la sécurité du pays. Nul impôt, contribution, taxe ou droit d’aucune sorte ne peut être institué avec effet rétroactif».
1.3 La constitution de 1989 :
La troisième constitution fut approuvée par référendum le 23 février 1989. Le contenu et la structure du nouveau texte a marqué une profonde rupture avec l’esprit et la lettre de la constitution de 1976. Ainsi toute référence au mode d’organisation socialiste de l’économie est supprimée, et l’article 49 de la constitution, vint garantir le droit à la propriété privé.
Par ailleurs, cette constitution ne mentionna plus les terres pastorales, ni les terres agricoles ou à vocation agricole nationalisées, comme propriété publique irréversible. Ce qui implique une remise en cause de la « réforme agraire» instituée par la constitution de 1963, et fondée sur la propriété de l’Etat.
Aussi, les dispositions de l’article 14 de la constitution de 1976, prévoyant le monopole de l’Etat sur divers secteurs économiques ont été supprimées. Dans ce cadre, l’article 19 de la constitution de 1989 dispose que «L’organisation du commerce extérieur relève de la compétence de l’Etat. La loi détermine les conditions d’exercice et de contrôle du commerce extérieur», cependant le strict monopole de l’Etat est abandonné.
Ainsi, la constitution de 1989, élaborée dans un contexte géopolitique marqué par le début l’effondrement du bloc des régimes socialistes en Europe de l’Est, et marquée sur le plan interne par les effets de la grave crise économique qui secoua le pays consécutivement à la chute des prix du pétrole en 1986, représenta un point de rupture dans l’histoire économique de l’Algérie.
Suite à sa promulgation, l’Algérie engagea un processus de réformes économiques visant à rétablir les lois du marché dans le fonctionnement de l’économie, et assurer l’intégration de cette dernière dans l’économie mondiale. Une volonté de réforme qui se reflétera dans l’adoption de la loi sur l’autonomie des entreprises publiques (1988), de la loi sur la monnaie et le crédit (1990), la réforme du code de travail (1990), etc…
1.4 Constitution de 1996 : (modifiée par la loi n° 08-19 du 15 novembre 2008 portant révision constitutionnelle)
La quatrième constitution de l’Algérie a été adoptée par référendum le 28 novembre 1996. Celle-ci comporta l’introduction d’une nouvelle disposition à caractère économique, en l’occurrence l’article 37 qui énonce que «la liberté du commerce et de l’industrie est garantie. Elle s’exerce dans le cadre de la loi.»
La constitution de 1996 est venue ainsi conforter l’orientation économique libérale prise par le pays à l’occasion de l’adoption de la constitution de 1989, en consacrant la liberté de commerce et d’industrie.
Son introduction coïncida avec la mise en place d’un programme d’ajustement structurel de l’économie nationale, adopté par le gouvernement Algérien dans le cadre des accords multilatéraux de rééchelonnement de la dette extérieure signés par le pays, et qui consistait notamment en la privatisation des entreprises publiques, l’ouverture du commerce extérieur aux opérateurs privés, et la réforme du secteur financier.
II Les dispositions économiques introduites par la révision constitutionnelle de février 2016
La révision constitutionnelle adoptée par le Parlement algérien le 07 février 2016, comporte l’introduction de plusieurs dispositions à caractère économique, censées poser les jalons de la nouvelle doctrine économique de l’Etat algérien. Celles-ci visent en substance, à assurer la diversification économique de ce pays, qui tire 97% de ses revenus de la seule exportation de ses ressources en hydrocarbures.
Ainsi, il est mentionné en préambule de la constitution un nouveau passage qui énonce que « le peuple algérien demeure attaché à ses choix pour la réduction des inégalités sociales et l’élimination des disparités régionales. Il s’attelle à bâtir une économie productive et compétitive dans le cadre d’un développement durable et de la préservation de l’environnement.»
Afin d’assurer la mise en œuvre de ces objectifs, le texte fondamental du pays a été amendé via l’introduction de nouveaux articles, explicitant les règles générales de fonctionnement de l’économie et de la fiscalité, les nouvelles garanties juridiques dont disposent les investisseurs, les droits sociaux fondamentaux des travailleurs, ainsi que des dispositions relatives à la préservation des ressources naturelles de ce grand pays exportateur de matières premières.
2.1 Règles de fonctionnement de l’économie :
L’article 9 de la constitution, abordant la finalité des institutions dont se dote le pays, a été renforcé par l’introduction d’une nouvelle disposition, prévoyant que les institutions veillent à «l’encouragement de la construction d’une économie diversifiée mettant en valeur toutes les potentialités naturelles, humaines, et scientifiques du pays».
Par ailleurs, l’article 43 de la constitution, consacrant la liberté d’investissement et de commerce a été considérablement enrichi. Celui-ci prévoit dorénavant que «L’Etat œuvre à améliorer le climat des affaires. Il encourage sans discrimination, l’épanouissement des entreprises au service du développement économique national. L’Etat régule le marché. La loi protège les droits des consommateurs. La loi interdit le monopole et la concurrence déloyale».
Ces dispositions consacrent le choix souverain de l’Algérie d’adopter le modèle d’économie de marché, afin de bâtir une économie productive et compétitive, comme mentionné en préambule du nouveau texte constitutionnel.
Ainsi, l’analyse des amendements apportés par l’article 43 laisse entrevoir une redéfinition du rôle économique de l’Etat. Celui-ci étant sensé à la lumière de ces nouvelles dispositions réguler le marché, veillé à faire respecter une saine concurrence entre les opérateurs économiques, et surtout encourager sans discrimination les entreprises. Il s’agit en l’occurrence des missions traditionnellement dévolues à l’Etat dans le cadre d’une économie de marché.
Par ailleurs, l’introduction dans la constitution, d’une disposition relative à l’encouragement du climat des affaires, parallèlement à la redéfinition, dans l’article 9 de la finalité des institutions dans le sens de l’encouragement de la diversification de l’économie, laisse paraître la détermination de l’Etat algérien à assainir le climat des affaires en Algérie.
Pour rappel, l’Algérie est classée 163ème dans le classement «Doing Business» 2016 de la banque mondiale relatif à la facilité de faire des affaires.
Ces nouvelles dispositions devraient induire à court et moyen terme la mise en conformité du dispositif légal et institutionnel en vigueur encadrant l’activité des entreprises avec leur contenu. De même que les nouvelles lois en cours de préparation (code des investissements, loi de finances complémentaires pour 2016) devraient contenir des dispositions allant dans le sens d’un surcroît de facilitation et d’encouragement au profit des entreprises, et la suppression de toute mesure tendant à freiner l’acte d’investir.
Enfin, l’article 149 étend le pouvoir de ratification du président aux accords bilatéraux ou multilatéraux relatifs aux zones de libre-échange, aux associations et aux intégrations économiques, après leur approbation expresse par chacune des chambres du Parlement.
L’adoption de cette mesure semble consacrer le choix de l’Algérie, d’encourager son insertion à l’économie mondiale à travers l’intégration de blocs économiques régionaux et internationaux. Et ce, afin de stimuler ses exportations hors hydrocarbures et renforcer son attractivité pour les investisseurs internationaux.
2.2 Redéfinition des principes fondamentaux relatifs à la fiscalité :
L’article 78 de la constitution qui prévoit les principes fondamentaux en matière d’imposition des contribuables en Algérie, a été renforcé par l’introduction d’une nouvelle disposition qui énonce que «Toute action visant à contourner l’égalité des citoyens et des personnes morales devant l’impôt, constitue une atteinte aux intérêts de la communauté nationale. Elle est réprimée par la loi. La loi sanctionne l’évasion fiscale et la fuite des capitaux».
L’introduction de cet amendement semble correspondre à la volonté de constitutionnaliser la répression de la fraude et de l’évasion fiscale, et qui devrait se traduire par l’introduction de nouvelles dispositions les réprimant au niveau du code pénal.
Par ailleurs, la formulation du nouvel amendement semble avoir été choisie pour englober, parallèlement aux cas de fraudes fiscales «classiques» se rapportant aux déclarations inexactes, ou à la non déclaration des bases d’imposition des contribuables personnes physiques ou morales, les méthodes agressives d’optimisation fiscales ayant pour but exclusif la réduction de la charge fiscale de contribuables locaux ou/et étrangers.
En effet, ces pratiques pourraient être considérées à la lumière de l’article 78 de la constitution comme des actions visant à contourner l’égalité des citoyens et personnes morales devant l’impôt.
L’introduction de cette disposition constitutionnelle devrait induire un renforcement de la législation fiscale (notamment celle concernant les prix de transfert) ainsi que de la règlementation des changes, de sorte à renforcer la lutte contre l’évasion fiscale et la fuite des capitaux.
2.3 Dispositions relatives à l’emploi des jeunes et aux droits sociaux des travailleurs :
La révision de la constitution a été marquée par l’introduction de nouvelles dispositions, se rapportant à la promotion de l’emploi des jeunes, ainsi qu’au renforcement des droits sociaux fondamentaux des travailleurs.
2.3.1 Promotion de l’emploi des jeunes
Au chapitre de la promotion de l’emploi, l’article 69 de la constitution prévoit que «L’Etat œuvre à la promotion de l’apprentissage et met en place les politiques d’aide à la création d’emploi». Par ailleurs, l’article 37 énonce que «La jeunesse est une force vive dans la construction du pays. L’Etat veille à réunir toutes les conditions à même de développer ses capacités et dynamiser ses énergies».
L’introduction de ces deux dispositions semble indiquer que l’Etat algérien maintiendra sa politique de soutien à l’insertion professionnelle, et à la formation des jeunes, dans un pays où selon les statistiques de l’Office National des Statistiques (ONS), les jeunes de moins de 29 ans représentaient en 2015 plus de 55% de la population algérienne.
Pour rappel, le dispositif prévu par la législation algérienne en termes de soutien à l’emploi des jeunes est particulièrement riche. Celui ci-prévoit notamment, un mécanisme d’octroi de crédit pour les jeunes chômeurs en vue du lancement de micro-activités, géré par l’Agence Nationale de Soutien à l’Emploi des Jeunes (ANSEJ), ainsi que la Caisse nationale d’Assurance-Chômage (CNAC).
Par ailleurs, dans le cadre du dispositif d’aide à l’insertion professionnelle, le gouvernement algérien s’engage auprès des employeurs à prendre en charge une partie des salaires des jeunes, en fonction du niveau de qualification du salarié recruté.
2.3.2 Promotion de l’emploi des femmes :
L’article 36 de la constitution prévoit dorénavant que « L’Etat œuvre à promouvoir la parité entre les hommes et les femmes sur le marché de l’emploi. L’Etat encourage la promotion de la femme aux responsabilités dans les institutions et administrations publiques ainsi qu’au niveau des entreprises».
En conséquence, la législation algérienne encadrant les relations de travail, en particulier le code du travail, devrait être modifiées afin de favoriser l’insertion des femmes dans le marché de l’emploi, et de faciliter l’accès de ces dernières aux postes de responsabilité au sein des entreprises.
Il convient de noter à cet effet, que selon les données de l’Organisation Internationale du Travail (OIT), les femmes représentaient en 2014 seulement 15% de la population active.
2.3.2 Le droit à la sécurité sociale :
Une nouvelle disposition a été introduite dans la constitution (article 69) consacrant le droit des travailleurs à la sécurité sociale.
La constitutionnalisation de ce droit, semble correspondre à la volonté de généraliser l’accès aux prestations de la sécurité sociale à l’ensemble des travailleurs.
En effet, la sécurité sociale compte près de 7 millions de cotisants pour le régime des salariés et 600.000 autres pour le régime des travailleurs non-salariés, alors que la population active a été estimée en 2014 à plus 12 355 028 personnes par l’Organisation Internationale du Travail (OIT).
2.4 Protection des ressources naturelles :
Comme nous l’avions mentionné plus haut, la nouvelle version de la constitution prévoit dans son préambule, que le peuple algérien s’attelle à bâtir une économie productive et compétitive dans le cadre d’un développement durable et de la préservation de l’environnement.
Afin de concrétiser ce principe, l’article 19 de la constitution a été amendé de sorte que «L’Etat garantit l’usage rationnel des ressources naturelles ainsi que leur préservation au profit des générations futures. L’Etat protège les terres agricoles. L’Etat protège également le domaine public hydraulique. La loi détermine les modalités de mise en œuvre de cette disposition.»
L’introduction de cette disposition va donner lieu à l’amendement de plusieurs lois en lien avec l’exploitation des ressources naturelles, et l’environnement. Les terres agricoles ainsi que le domaine public hydraulique étant visés explicitement par l’article constitutionnel, la révision des modalités de leur exploitation parait inéluctable.
Cette disposition devrait induire aussi la révision des lois portant sur les hydrocarbures, ainsi que sur les mines, afin d’y inclure des disposions devant permettre la préservation des ressources naturelles au profit des générations futures.
2.5 Le principe d’exception d’inconstitutionnalité
La révision de la constitution a introduit via l’article 188 une disposition juridique majeure, qui permet à un justiciable, à l’occasion d’un procès devant une juridiction, d’invoquer qu’une disposition légale est non-conforme à la Constitution.
Ainsi cet article prévoit que « le Conseil constitutionnel peut être saisi d’une exception d’inconstitutionnalité, sur renvoi de la Cour Suprême ou du Conseil d’Etat, lorsque l’une des parties au procès soutient devant une juridiction, que la disposition législative dont dépend l’issue du litige porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution. Les conditions et les modalités de mise en œuvre de l’alinéa ci-dessus sont fixées par une loi organique.»
Par ailleurs, l’article 191 de la constitution, vient préciser que «Lorsqu’une disposition législative est jugée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 188 ci-dessus, celle-ci perd tout effet à compter du jour fixé par la décision du Conseil constitutionnel.».
Il s’agit en l’occurrence, d’une garantie juridique importante dont pourront disposer à l’avenir les investisseurs nationaux et étrangers. Ainsi, en cas de litige entre les investisseurs et l’administration devant les tribunaux administratifs, ils pourront solliciter le conseil constitutionnel en vue de statuer sur la constitutionnalité des lois sur lesquelles repose le jugement, notamment eu égard aux articles 9 et 43 de la constitution qui consacrent la liberté de commerce et d’investissement, ainsi que le principe de la non-discrimination entre les entreprises.
Enfin, il convient de signaler que l’article 215, inclus dans le chapitre relatif aux dispositions transitoires, précise que le principe d’exception d’inconstitutionnalité sera mis en œuvre dans un délai de 3 ans à compter de la date d’entrée en vigueur de la révision constitutionnelle. Ce délai s’explique par la nécessité de réunir toutes les conditions nécessaires afin de garantir la prise en charge effective de cette disposition.
